1948년 12월 반국가 단체 조직과 활동을 처벌하는 ‘국가보안법’이 제정되자, 형무소에는 수감자들이 물밀듯 밀려들었다. 당시 전국 형무소 수감 능력은 1만5000명에 불과했는데 수감 인원은 무려 4만명, 그중 80%가 국가보안법 위반자였다. 박헌영은 김일성에게 “인민군이 서울을 점령하면 남조선 각 지방에서 100만이 들고일어나 피 한 방울 흘리지 않고 통일할 수 있다”고 허풍을 떨었다. 남한 대공 당국이 파악한 것처럼 남로당원을 20만명으로 잡더라도, 남로당원과 그 부역자들을 모두 처벌하는 것은 현실적으로 불가능했다.